Kalendarz konsultacji

Październik 2017

Events calendar
Pn Wt Śr Cz Pt So Nd
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

Partycypacja publiczna w nowoczesnej administracji samorządowej na przykładzie Gminy Radzymin

Niniejsze opracowanie poświęcone jest zagadnieniu partycypacji publicznej, a więc kwestii współuczestnictwa obywateli w procesach zarządzania publicznego na szczeblu samorządu gminnego. Partycypacja publiczna to rodzaj praktyki społecznej, która oznacza współdecydowanie mieszkańców o ważnych sprawach wspólnoty lokalnej i współdziałanie przy wdrażaniu podejmowanych wspólnie decyzji. Partycypacja publiczna to niezbędny mechanizm w procesie budowania społeczeństwa obywatelskiego, zarówno w aspekcie instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym. Na podkreślenie zasługuje fakt, że mechanizmy partycypacji działają efektywnie tylko wtedy, jeżeli ze strony administracji samorządowej i społeczności gminnej istnieje wola współdziałania.
Partycypacja publiczna obejmuje cztery typy działań władz publicznych: informowanie, konsultowanie, współpracę (współdecydowanie, współrządzenie, delegowanie).

Uproszczony schemat partycypacji publicznej, tzw. drabina partycypacji.

schemat

Władze gminy: decydują jednostronnie i nie informują mieszkańców.

Partycypacja publiczna na szczeblu gminnym to aktywny udział organizacji, środowisk lokalnych oraz mieszkańców w zarządzaniu sprawami publicznymi, w tym w tworzeniu lokalnych strategii i programów rozwoju, w określaniu kierunków i metod działania władz samorządowych i administracji lokalnej.
Partycypacja to przywilej społeczeństwa obywatelskiego,  a większe zaangażowanie grup oraz jednostek w podejmowaniu decyzji publicznych gwarantuje lepszą ich jakość, a przy tym buduje wśród mieszkańców poczucie współodpowiedzialności. Partycypacja oznacza również, że w decydowaniu o ważnych sprawach społeczności lokalnej mogą uczestniczyć wszyscy, którzy ich wagę dostrzegają  i rozumieją.

Poniższe opracowanie zawiera jedynie generalne zestawienie regulacji prawnych szczebla krajowego, które nie ma wyczerpującego charakteru i koncentruje się na rozwiązaniach dotyczących samorządu gminnego. Podstawą prawną do stosowania form partycypacji publicznej jest przede wszystkim Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, w której znajdujemy następujące kierunkowe zasady: demokratycznego państwa prawnego, pomocniczości, dialogu społecznego, samorządności, społeczeństwa obywatelskiego oraz praw i wolności obywatelskich. W kontekście funkcjonowania gminy, podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, należy wspomnieć o art. 16 Konstytucji, który precyzuje, że to ogół mieszkańców stanowi wspólnotę samorządową,  a nie wyłącznie instytucje władzy lokalnej.

Do najważniejszych rozwiązań prawnych dotyczących partycypacji publicznej na szczeblu samorządu gminnego należą:

  1. ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, która przewiduje m.in. możliwość przeprowadzania dwóch typów konsultacji – obligatoryjnych i fakultatywnych;
  2. ustawa  z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym, w której zawarte są m.in. regulacje dotyczące referendum lokalnego przeprowadzanego z inicjatywy mieszkańców;
  3. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, która zawiera najwięcej przepisów stymulujących władze samorządowe gminy
    i mieszkańców (szczególnie tych działających w organizacjach pozarządowych) do stosowania procedur konsultacji społecznych;
  4. ustawa z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim, która reguluje zasady wyodrębniania przez organ stanowiący gminy w jej budżecie funduszu, z którego sołectwa mogą finansować realizacje wybranych przez siebie przedsięwzięć;
  5. ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

Wymieniona w punkcie 3 ustawa  o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadziła do porządku prawnego regulacje dotyczące współpracy międzysektorowej, rozumianej jako partnerskie uczestnictwo w tworzeniu i realizacji polityk publicznych. W związku z tym wymienić można takie rozwiązania, jak tworzenie wspólnych zespołów o charakterze doradczym  i inicjatywnym czy wzajemne informowanie się o planowanych kierunkach działalności, w ramach określonych przez kluczowe reguły współpracy. Należą do nich następujące zasady: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zapisy umożliwiające prawno-instytucjonalne ramy partycypacji publicznej znajdują się także w wielu ustawach branżowych. Szczegółowy zakres i formy współpracy należą do decyzji władz samorządowych.
Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Radzymin określone zostały w uchwale nr 570/XL/2010 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 3 sierpnia 2010 r. 

Władze samorządowe gminy Radzymin włączają mieszkańców w życie publiczne, wykorzystując przede wszystkim trzy mechanizmy partycypacyjne: informowanie, informowanie połączone z wyjaśnieniem i uzasadnieniem podjętych decyzji oraz konsultowanie. Wymienione mechanizmy są w swej istocie odmiennymi wzorami relacji między władzami gminy a jej mieszkańcami, które skutkują zróżnicowanym zakresem uczestnictwa społeczeństwa w regulowaniu kwestii publicznych. Najczęściej stosowaną formą są konsultacje społeczne. Jednak coraz częściej w praktyce zarządzania gminą  pojawiają się najbardziej partycypacyjne sposoby podejmowania decyzji publicznych, czyli: współdziałanie, współdecydowanie i delegowanie. Jakość i poziom partycypacji publicznej zależy także od woli mieszkańców i ich zaangażowania się w życie publiczne.

Partycypacja publiczna nie jest możliwa bez informacji. Należy przy tym podkreślić fakt, iż władze samorządowe są prawnie zobligowane do udzielania informacji poprzez odpowiednie formy i procedury. Przykładem są normatywnie zdefiniowane obowiązki, zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Informacje o podjętych przez samorząd gminy decyzjach są przede wszystkim zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), który stanowi sprawne (i tanie narzędzie dzielenia się posiadanymi danymi  (www.bip.radzymin.pl). Pracownicy urzędu podchodzą do obowiązku prowadzenia Biuletynu bardzo pragmatycznie: im więcej informacji zostanie zamieszczonych w BIP, im częściej będzie on aktualizowany, im bardziej będzie przejrzysty i przyjazny dla użytkowników, tym mniej informacji trzeba będzie udostępniać w trybie wnioskowanym. Inne popularne w gminie metody informowania to: zamieszczanie informacji na stronie internetowej Urzędu, media społecznościowe, „Radzyminiak” - Biuletyn informacyjny miasta i gminy Radzymin, na tablicy ogłoszeń oraz przekazywanie ich w trakcie spotkań  i zebrań z mieszkańcami. W przypadku czynnego informowania opinii publicznej, polegającego na wyjaśnianiu i uzasadnianiu podjętych decyzji władze gminy i pracownicy urzędu korzystają najczęściej z bezpośrednich form kontaktu, takich jak: spotkania informacyjne i konsultacyjne z mieszkańcami, grupami mieszkańców, z organizacjami pozarządowymi i przedstawicielami jednostek pomocniczych (sołectw). Narzędzia informacyjne zawsze powinny być dostosowane do lokalnych warunków, a także przyzwyczajeń i możliwości mieszkańców. Dlatego też radzymiński samorząd wykorzystuje tradycyjne i nowoczesne, kanały informacji Należą do nich również m.in.: poczta tradycyjna i elektroniczna, elektroniczne platformy informacyjne, a nawet  tzw. „poczta pantoflowa”.

Konsultacje społeczne to forma włączania mieszkańców w podejmowanie decyzji przez organy samorządu gminnego mające charakter zorganizowanego (celowego), skoordynowanego i uregulowanego procesu. Jego głównym zadaniem jest pozyskanie przez organy władzy publicznej wiedzy i informacji na określony temat.  Konsultacje stanowią formę dwustronnego komunikowania się i mają z definicji interaktywny charakter. Ze względu na swoje cechy pełnią ważne funkcje społeczne. Są to między innymi funkcja informacyjna, kreatywna, identyfikacyjna, korygująca, organizacyjna, edukacyjna, prewencyjna Należy podkreślić, iż konsultacje to przede wszystkim określona procedura rozłożona w czasie, która wiąże się  z wysłuchaniem opinii mieszkańców, analizą zebranego materiału oraz informowaniem  o ostatecznych decyzjach.   
Cennym materiałem edukacyjnym jest Kodeks Konsultacji Społecznych, opracowany przez grupę ekspertów zaproszonych do współpracy przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w 2012 r. W Kodeksie zaprezentowano 7 zasad, jakimi powinni rządzić się konsultacje efektywnie spełniające swoje funkcje w zakresie podnoszenia, jakości legislacji oraz włączania obywateli w procesy decyzyjne. Posłużyły one za podstawę następnego opracowania, tj. Kanonu Konsultacji Społecznych, który powstał przy współpracy Kancelarii Prezydenta RP i partnerów projektu „Decydujmy razem”. Kanon stanowi swoisty drogowskaz i próbę przekazania pewnej wizji pracy wewnątrz wspólnot lokalnych. Odzwierciedla istotę  konsultacji społecznych jako formy dialogu, który odpowiednio prowadzony może przynieść wymierne korzyści.

Pierwszą zasadą konsultacji społecznych jest zasada dobrej wiary, nakazująca prowadzić konsultacje w duchu dialogu obywatelskiego, Zastosowanie tej zasady w praktyce wiąże się także z wymogiem sporządzenia opisu przedmiotu oraz form i zakresu konsultacji  w sposób jasny i zrozumiały dla wszystkich uczestników. Drugą zasadą jest zasada powszechności, zgodnie z którą każdy zainteresowany konsultacjami ma możliwość dowiedzenia się o rozpoczętej procedurze i wzięcia w niej udziału. Można stwierdzić, że Urząd Miasta i Gminy Radzymin realizuje te zasady poprzez publikowanie konsultowanych projektów w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w zakładce poświęconej konsultacjom społecznym. Tym samym wszystkie poddawane konsultacjom projekty są zamieszczane w jednym miejscu.  Kolejną z siedmiu zasad jest zasada przejrzystości, która oznacza, że cel konsultacji, procedura i wyniki muszą być jawne i udostępniane przez organizatora bez zbędnej zwłoki. Urząd realizuje tę zasadę poprzez upowszechnienie ogłoszenia o konsultacjach i sprawozdania (raportu) z ich przebiegu. Z kolei zasada respansywności nakłada na organizatora konsultacji obowiązek odniesienia się w ustalonym terminie do każdej uwagi i opinii, które zostały zgłoszone w toku procedury. Odpowiedź powinna być udzielona w formie publicznie dostępnego dokumentu i powinna zawierać uzasadnienie i podstawę podjętej decyzji. Dobrą praktyką radzymińskiego urzędu jest dostarczanie wszystkim aktywnym uczestnikom konsultacji informacji zwrotnej na temat złożonego przez nich wniosku. Zgodnie z zasadą przewidywalności konsultacje powinny być prowadzone w sposób zaplanowany, na podstawie ustalonych wcześniej reguł. Przytoczona wcześniej uchwała Nr 570/XL/2010 Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 3 sierpnia 2010 r. reguluje tę kwestie, określając ramy czasowe konsultacji i termin ich ogłoszenia. Siódmą zasadą konsultacji jest zasada poszanowania dobra ogólnego i interesu publicznego. Oznacza ona, że pracownicy samorządowi przy opracowywaniu ostatecznej wersji danej decyzji publicznej powinni kierować się wyłącznie szeroko rozumianym interesem publicznym.  
Głównym zadaniem konsultacji jest zebranie jak najszerszych i reprezentatywnych opinii na temat planowanej regulacji, koncepcji czy strategii. Dotychczasowe doświadczenia wykazują, że w planowaniu i organizowaniu konsultacji społecznych najtrudniejszy jest dobór uczestników tego procesu i rekrutacja. Przy czym metody doboru uczestników konsultacji zawsze powinny być zdeterminowane celem, który pragnie się dzięki nim osiągnąć, natomiast najlepsze rezultaty rekrutacji daje równoczesne wykorzystywanie różnych sposobów i kanałów przekazywania informacji. Pracownicy urzędu, zaangażowani w organizację konsultacji, niejednokrotnie mieli okazje się przekonać, ze najbardziej motywujące i zachęcające do uczestnictwa są zaproszenia indywidualne, imiennie kierowane do adresata za pośrednictwem tradycyjnych listów, telefonów czy e-maili. Uzyskanie odpowiedzi od szerokiego grona interesariuszy jest podstawowym warunkiem sukcesu, gdyż dobrze przeprowadzone konsultacje pozwalają na zdobycie informacji, które okazują się niezwykle pomocne przy podejmowaniu trafnych decyzji, budują również zaufanie społeczne i zrozumienie dla realizacji działań.

Współdecydowanie to forma partycypacji publicznej mająca na celu tworzenie autentycznego partnerstwa w poszukiwaniu optymalnych rozwiązań. Komunikacja ma tutaj charakter dwustronny i równoczesny. Statut gminy Radzymin w kilku miejscach reguluje kwestię udziału obywateli w posiedzeniach rady miejskiej. Przede wszystkim wymienia podstawowe formy bezpośredniego udziału mieszkańców sprawowaniu władzy, do których zaliczamy: czynne i bierne prawo wyborcze, możliwość uczestnictwa  w referendum oraz zgłaszania postulatów, petycji, skarg i wniosków. Mieszkańcy mogą brać także osobisty udział w jawnych obradach rady miejskiej (sesjach) oraz  w posiedzeniach jej komisji. W dokumencie tym odnajdujemy także gwarancję dostępu mieszkańców do wszystkich podstawowych informacji, które umożliwią im kompetentny  i merytoryczny udział w sesji, z prawem do zabierania głosu.  
W tym modelu partycypacji może występować również tzw. delegowanie uprawnień tzn. władze gminy zlecają grupie mieszkańców samodzielne opracowanie rozwiązań, które po nadaniu im przez pracowników urzędu odpowiedniej formy prawnej zostaną zawarte w uchwałach. Partycypacyjne opracowywanie dokumentów (np. strategii, programów) integruje środowisko lokalne i przynosi wiele innych pozytywnych efektów


Rola partycypacji publicznej w procesie rozwoju lokalnego

Proces rozwoju na poziomie lokalnym jest złożony i zależny od wielu czynników, wśród których uwarunkowania społeczne zajmują istotne miejsce. Oczywistym jest fakt, że  lokalna społeczność dąży do poprawy jakości życia i do coraz pełniejszego zaspokojenia swoich  potrzeb. Przykładem tych starań są tzw. polityki publiczne definiujące  systemowe działania  podejmowane przez władze samorządowe, najczęściej we współpracy z lokalnymi     interesariuszami.  Władze samorządowe Radzymina starają się stwarzać swoim mieszkańcom jak najlepsze  możliwości czynnego uczestnictwa w życiu społeczno-gospodarczym gminy i regionu. W związku z tym pojawia się problem aktywizacji mieszkańców i inicjowania różnorodnych przedsięwzięć z zakresu współpracy i tworzenia różnego typu partnerstwa.

Współpraca  gminy z  działającymi na jej terenie organizacjami pozarządowymi to jeden ze sposobów angażowania obywateli w działania o charakterze publicznym Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obliguje gminę do konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych dotyczących sfer działalności pożytku publicznego, w których one działają, w tym rocznego programu współpracy gminy z sektorem społecznym. Zasady i tryb konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji i podmiotów określa uchwała Nr 587/XL/2010 Rady Miejskiej z dnia 7 września 2010 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami projekt programu jest konsultowany z organizacjami pozarządowymi i mieszkańcami, z zastosowaniem wielu narzędzi, przy możliwości włączania się do jego powstania na zasadzie współtworzenia zapisów. Można więc stwierdzić, iż tak szeroko zaplanowane konsultacje tego dokumentu zawierają się w stopniu znaczącym pierwiastek współdecydowania i współrządzenia.

Znamiennym przykładem partycypacji publicznej w rozwoju lokalnym jest fundusz sołecki. Jest to efektywne narzędzie, które służy aktywizacji wsi, promuje działania obywatelskie i pomaga wyłaniać lokalnych liderów. Sołectwa w gminie Radzymin w każdym roku budżetowym otrzymują znaczną sumę pieniędzy. Podstawą prawną przekazania mieszkańcom środków finansowych jest stosowna uchwała Rady Miejskiej. W ramach funduszu sołeckiego są realizowane różne przedsięwzięcia, podnoszące poziom życia mieszkańców wsi.
Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że mieszkańcy potrafią efektywnie gospodarować powierzonymi finansami, odbudowując tradycję wspólnotowego działania i pomocy sąsiedzkiej. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że samorząd gminy Radzymin wdraża nowe mechanizmy partycypacyjne, tj. inicjatywę lokalną i budżet obywatelski (partycypacyjny). Łączą się one bezpośrednio z aktywnością lokalnej społeczności w realizacji zadań publicznych i współudziałem mieszkańców w zarządzaniu gminą. Inicjatywa lokalna unormowana została w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jest to mechanizm, dzięki któremu mieszkańcy w ścisłej współpracy z władzami samorządowymi mogą zmieniać swoje otoczenie. Jej podstawą jest wniosek do gminy o wsparcie merytoryczne i rzeczowe oraz bezpośrednie finansowanie wybranego oddolnie zadania. Natomiast budżet partycypacyjny nie jest instytucją zdefiniowaną ustawowo. W praktyce mechanizm ten wygląda tak, że w drodze uchwały jest wydzielana w budżecie określona pula środków na działania wskazane przez mieszkańców. Główną zaletą tych mechanizmów partycypacyjnych jest więc bezpośredni wpływ mieszkańców na kierunek przeznaczenia środków budżetowych oraz zwiększenie ich zainteresowania sprawami lokalnymi.

Sukcesywne wdrażanie partycypacyjnego modelu zarządzania gminą wymaga sprawnej i efektywnie realizującej zadania publiczne administracji, będącej w stanie profesjonalnie odpowiadać na nową rzeczywistość. Urząd miasta i gminy Radzymin stara się sprostać temu zadaniu, choć jest jeszcze w tej kwestii bardzo wiele do zrobienia. Z dotychczasowych doświadczeń jego pracowników wynika, że podstawowym warunkiem wymienionego wyżej procesu jest przede wszystkim gotowość (przychylność) organów gminy do zarządzania partycypacyjnego. Partycypacja publiczna staje się  przewodnią zasadą administracji gminnej i ma swoje odzwierciedlenie w opracowanych dokumentach strategicznych - w wizji, która zawiera podstawowy cel jej działań i misji, będącej ukonkretnieniem wizji dla określonego okresu czasu.   
Na etapie uczenia się mechanizmów partycypacyjnych to przecież Burmistrz i pracownicy urzędu są najczęściej inicjatorami procesu partycypacyjnego, jego głównymi aktorami, nauczycielami, a także koordynatorami i strażnikami właściwego sposobu ich wdrożenia.
W procedurze przygotowywania i przeprowadzania konsultacji społecznych niezwykle ważną kwestią jest realne, terminowe i ilościowe określenie tego zadania. Taka praktyka wpływa bezpośrednio na jakość podejmowanych decyzji  i tworzonych polityk.
Dotychczasowe doświadczenia wykazują również, że w planowaniu i organizowaniu konsultacji społecznych bardzo ważną rolę odgrywa komunikacja, we tym: dobieranie właściwych kanałów komunikacji, przystępność, zrozumiały język i podawanie pełnych informacji.
Otoczenie, w jakim funkcjonują współczesne organizacje, a więc także i urząd, cechują konkurencyjność, ciągłe zmiany i rosnące  oczekiwania interesantów (mieszkańców).
Partycypacja publiczna jest więc dwukierunkowym procesem, w którym społeczność gminna jest nie tylko adresatem, ale i współtwórcą realizowanych zadań i polityk publicznych. Jest to istotny trend rozwojowy, to teraźniejszość i przyszłość nowoczesnego zarządzania gminą. Działania partycypacyjne stanowią także ważny element nowej perspektywy budżetowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020.
Zdobyte doświadczenie i dobre praktyki pozwalają stwierdzić, że partycypacja wiąże się z wieloma korzyściami. Przede wszystkim zastosowane mechanizmy partycypacyjne pozwalają na pozyskiwanie dodatkowych informacji na temat proponowanych działań, co umożliwia lepsze zrozumienie interesów i spraw ważnych dla mieszkańców oraz podejmowanie lepszych decyzji. Dialog społeczny stwarza również pozytywny klimat wokół gminnych przedsięwzięć i upewnia, że planowane do realizacji zadania publiczne są akceptowane i zgodne z wolą mieszkańców. Skutecznie zapobiega to konfliktom między urzędem a mieszkańcami i pozwala na szybsze osiąganie zamierzonych celów. Poza tym partycypacyjne zarządzanie gminą buduje lepsze relacje ze społecznością lokalną i zaufanie społeczne, poprawia komunikację społeczną, wpływa na wzrost zaangażowania i kreatywności członków wspólnoty lokalnej - tworząc jednocześnie pozytywny wizerunek urzędu, jako instytucji wrażliwej na potrzeby i oczekiwania mieszańców.  
Odwoływanie się do głosu mieszkańców musi mieć więc wymiar praktyczny i nie może być jedynie przejawem realizacji odgórnych zaleceń. Wymaga to wypracowania systemu partycypacyjnego, dającego mieszkańcom realny wpływ na sprawy lokalne i bezpośrednio ich dotyczące.  
Reasumując, można stwierdzić, iż Gmina Radzymin powoli, ale sukcesywnie podąża w kierunku nowoczesnego modelu, w którym członkowie wspólnoty samorządowej mają coraz więcej możliwości udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących lokalnej polityki i rozwoju.

 Opracowanie:
 Halina Grzelak- Kierownik Referatu Partycypacji i Polityki Społecznej

Powrót na górę strony